B 2008/195

Urteil vom 19. Februar 2009

Anwesend: Präsident Prof. Dr. U. Cavelti;

Verwaltungsrichter Dr. E. Oesch-Frischkopf,

lic. iur. A. Linder, Dr. B. Heer, lic. iur. A.

Rufener; Gerichtsschreiber lic. iur. Th. Vögeli

_______________

In Sachen

X., zur Zeit Strafanstalt Hindelbank, 3324 Hindelbank,

Beschwerdeführerin,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. U.

gegen

Sicherheits- und Justizdepartement des Kantons St. Gallen,

Moosbruggstrasse 11, 9001 St. Gallen,

Vorinstanz,

betreffend

Strafvollzug; Urlaub

- 2 -

hat das Verwaltungsgericht festgestellt:

A./ Mit Urteil vom 28. November 2002 sprach das

Bezirksgericht .. X. des Mordes an ihrem Ehemann sowie des

Führens eines Motorfahrzeugs trotz Führerausweisentzugs

schuldig und verurteilte sie zu vierzehn Jahren Zuchthaus,

unter Anrechnung von 358 Tagen Untersuchungshaft. Zudem

wurde der mit Strafbescheid vom 9. Februar 2001 gewährte

bedingte Strafvollzug für eine Gefängnisstrafe von zwei

Wochen widerrufen und eine Landesverweisung von zwölf

Jahren ausgesprochen.

Der Strafvollzug begann am 11. Februar 2002 im

Bezirksgefängnis St. Gallen. Seit dem 6. März 2002 verbüsst

X. die Freiheitsstrafe im geschlossenen Strafvollzug in den

Anstalten Hindelbank. Sie wird im Juni 2010 zwei Drittel

ihrer Strafe verbüsst haben.

Im Oktober 2003 hat X. in den Anstalten Hindelbank

wieder geheiratet.

B./ Mit Führungsbericht vom 24. Februar 2006

ersuchten die Anstalten Hindelbank um Prüfung der Gewährung

von Vollzugslockerungen. X. sei gegenüber den

Mitinsassinnen hilfsbereit und freundlich und verhalte sich

auch dem Personal gegenüber meist freundlich und

kooperativ. Ihr wurde eine sehr gute Arbeitsleistung

attestiert. In bezug auf das Delikt beteuere sie weiterhin

ihre Unschuld. Von ihrem Ehemann erhalte sie regelmässig

Besuch; diese Beziehung scheine von zentraler Bedeutung zu

sein. Ob sie Kontakte ins Ausland pflege, sei nicht

bekannt.

- 3 -

X. besucht freiwillig eine Therapie. Der

Forensisch-Psychiatrische Dienst untersuchte sie im März

2002 erstmals wegen einer Anpassungsstörung mit Angst und

depressiver Reaktion. Die Gespräche seien stützend und

würden sich hauptsächlich auf die Alltagsbewältigung im

Bereich interpersoneller Beziehungen, also auf

Schwierigkeiten, denen sie im Kontakt mit Mitinsassinnen

begegne, beziehen. Sie sei bemüht, friedliche Beziehungen

zu pflegen.

Die Fachkommission des Ostschweizer

Strafvollzugskonkordates zur Überprüfung der

Gemeingefährlichkeit von Straftätern und Straftäterinnen

(im folgenden Fachkommission) nahm am 10. Mai 2006 Stellung

und hielt fest, unter dem Aspekt der Gemeingefährlichkeit

sei die Gewährung von Vollzugslockerungen nicht

verantwortbar. Trotz guten Vollzugsverhaltens und

freiwilligen Besuchs einer Therapie könne X. vor dem

Hintergrund aller prognostisch relevanten Faktoren keine

günstige Legalprognose gestellt werden.

Mit Schreiben vom 31. Mai 2006 machte die

Vollzugsbehörde die Weiterbehandlung des Gesuchs um

Bewilligung von Vollzugslockerungen von der Leistung eines

Kostenvorschusses abhängig. Das Gesuch wurde formlos

abgeschrieben, nachdem der Vorschuss nicht bezahlt wurde.

Mit Verfügung vom 28. März 2007 wurde X. durch das

Ausländeramt für die Dauer von 10 Jahren aus der Schweiz

ausgewiesen. Vorgängig war die erleichterte Einbürgerung

widerrufen worden.

- 4 -

Am 25. April 2007 gelangte die Leiterin Betreuung

der Anstalten Hindelbank an die Vollzugsbehörde mit dem

Antrag um Gewährung eines begleiteten Ausgangs. Am 10.

Dezember 2007 ermächtigte das Sicherheits- und

Justizdepartement die Leitung der Anstalten Hindelbank, X.

als Vollzugslockerung einen dreistündigen Ausgang mit

Doppelbegleitung durch Strafvollzugspersonal zu gewähren,

der bei gutem weiterem Vollzugsverlauf jährlich zu gewähren

sei. Weiter hielt das Departement fest, es bestehe

weiterhin keine Aussicht auf Gewährung von

Beziehungsurlauben. X. sollte jedoch mit den gewährten

Ausgängen den Bezug zur Aussenwelt nicht ganz verlieren.

C./ Mit Eingabe ihres Rechtsvertreters vom

22. September 2008 ersuchte X. die Vollzugsbehörde, ihr

Gesuch um Gewährung von Urlauben erneut zu prüfen und ab

2009 bis Ende Juni 2010 eine zunehmende Anzahl Urlaube von

zunehmender Dauer zu gewähren. Sie machte im wesentlichen

geltend, die Kriterien der Beurteilung ihrer

Gemeingefährlichkeit könnten gut 2 1/2 Jahre nach der

letzten Beurteilung durch die Fachkommission anders

gewertet werden. Auch bestünden nicht die geringsten

Anhaltspunkte dafür, dass sie in die Slowakei fliehen

könnte, zumal die Slowakei wie die Schweiz dem Europäischen

Auslieferungsabkommen beigetreten sei.

Mit Schreiben vom 8. Oktober 2008 teilten die

Anstalten Hindelbank mit, X. habe zwei begleitete Ausgänge

von je drei Stunden bezogen, die problemlos verlaufen

seien. Im Vollzug verhalte sie sich angepasst, halte die

Regeln ein und arbeite an den Vollzugszielen mit.

- 5 -

Mit Verfügung vom 14. Oktober 2008 wies das Amt für

Justizvollzug des Sicherheits- und Justizdepartements das

Gesuch um Bewilligung von Beziehungsurlaub ab. Es erwog,

trotz korrekten Verhaltens im Vollzug bestehe kein

Interesse an einer Wiedereingliederung von X. in die

Schweiz, weil sie die Schweiz nach dem Strafvollzug

verlassen müsse. Der Vollzug sei darauf auszurichten, die

Ausweisung sicherzustellen und sie auf die Rückkehr in ihre

Heimat möglichst gut vorzubereiten. Angesichts des

begangenen Delikts überwiege das öffentliche Interesse an

der Sicherstellung des Strafvollzugs und später an der

Ausweisung. Die Vorinstanz wies das Gesuch unabhängig von

der Frage einer allfälligen Gemeingefährlichkeit ab.

D./ Mit Eingaben ihres Rechtsvertreters vom

29. Oktober und 19. November 2008 erhob X. Beschwerde beim

Verwaltungsgericht mit den Anträgen, die Verfügung vom

14. Oktober 2008 sei aufzuheben, die Vorinstanz sei

anzuweisen, ihr Gesuch um Gewährung von Beziehungsurlauben

der Fachkommission zu unterbreiten, sodann sei ihr für das

Verfahren vor dem Verwaltungsgericht die unentgeltliche

Prozessführung zu gewähren und Rechtsanwalt Dr. U. als

unentgeltlicher Vertreter zu bestellen, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. Zur Begründung machte sie im

wesentlichen geltend, die angefochtene Verfügung verletze

Art. 74 ff. und Art. 84 des Strafgesetzbuches (SR 311.0,

abgekürzt StGB) sowie den verfassungsrechtlichen Anspruch

auf rechtsgleiche Behandlung (Art. 8 Abs. 1 und 2 der

Bundesverfassung, SR 101, abgekürzt BV) und das

Willkürverbot (Art. 9 BV). Sie erfülle die Voraussetzungen

für die Gewährung von Vollzugslockerungen im Sinne von

Art. 85 StGB (wohl Art. 84 StGB), insbesondere bestehe

keine konkrete Fluchtgefahr. Indem die Vollzugsbehörde in

- 6 -

ihrer Verfügung davon ausgehe, dass ihre

Wiedereingliederung nicht anzustreben sei, interpretiere

sie Art. 74 ff. StGB in verfassungswidriger Weise. Der

Strafzweck solle generell sozialisierend wirken und einer

Entsozialisierung entgegenwirken. Eine Unterscheidung

zwischen Ausländern und Schweizern sei nicht vorgesehen.

Weiter sei nicht zu erkennen, inwiefern sie auf die

Rückkehr in ihre Heimat möglichst gut vorbereitet sei, wenn

ihr möglichst keine Vollzugslockerungen gewährt werden.

Urlaube mit der Begründung zu verweigern, sie sei

Ausländerin, verstosse gegen den Anspruch auf willkürfreie

Behandlung. Ferner würden die in Art. 74 f. und Art. 84

StGB vorgesehenen differenzierten Kriterien zur Abwägung

der privaten und öffentlichen Interessen in der Verfügung

nicht angemessen berücksichtigt. Schliesslich sei das

Gesuch der Fachkommission zu unterbreiten, weil die

Voraussetzungen dafür gegeben seien.

Am 30. Oktober 2008 wurde der Beschwerdeführerin

die unentgeltliche Prozessführung gewährt.

Die Vollzugsbehörde schloss in ihrer Vernehmlassung

vom 27. November 2008 unter Hinweis auf die Begründung der

angefochtenen Verfügung auf Abweisung der Beschwerde.

Ergänzend hielt sie fest, das Gesuch sei nur abgelehnt

worden, weil mittlerweile definitiv fest stehe, dass X. die

Schweiz verlassen müsse und deshalb kein Interesse an einer

Wiedereingliederung in der Schweiz bestehe.

Mit Stellungnahme vom 16. Dezember 2008 liess sich

X. im wesentlichen dahingehend vernehmen, dass anstelle der

Vollzugsbehörde die Fachkommission die Beurteilung der

Gemeingefährlichkeit vorzunehmen habe.

- 7 -

Auf die weiteren Vorbringen der Beteiligten wird,

soweit wesentlich, in den nachfolgenden Erwägungen

eingegangen.

Darüber wird in Erwägung gezogen:

1. Die sachliche Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts ist gegeben (Art. 59bis Abs. 1 des

Gesetzes über die Verwaltungsrechtspflege, sGS 951.1,

abgekürzt VRP). Die Beschwerdeführerin ist zur Ergreifung

des Rechtsmittels legitimiert (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung

mit Art. 45 Abs. 1 VRP). Entscheide des Departements über

Gesuche um Versetzung in den offenen Vollzug oder um

Gewährung von Urlaub gelten als anfechtbare Verfügungen im

Sinne von Art. 59bis Abs. 1 VRP. Die Beschwerdeschrift vom

29. Oktober 2008 und die Beschwerdebegründung vom

19. November 2008 wurden rechtzeitig eingereicht und

entsprechen formal und inhaltlich den gesetzlichen

Anforderungen (Art. 64 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 47

Abs. 1 und Art. 48 Abs. 1 und 2 VRP). Auf die Beschwerde

ist somit einzutreten.

2. Nach Art. 75 Abs. 1 StGB hat der Strafvollzug

das soziale Verhalten des Gefangenen zu fördern,

insbesondere die Fähigkeit, straffrei zu leben. Der

Strafvollzug hat den allgemeinen Lebensverhältnissen so

weit als möglich zu entsprechen, die Betreuung des

Gefangenen zu gewährleisten, schädlichen Folgen des

Freiheitsentzuges entgegenzuwirken und dem Schutz der

Allgemeinheit, des Vollzugspersonals und der Mitgefangenen

angemessen Rechnung zu tragen. Die Resozialisierung des

- 8 -

Inhaftierten stellt somit ein vordergründiges Vollzugsziel

dar.

2.1. Für den Vollzug von Freiheitsstrafen und

Massnahmen hat der Kanton St. Gallen mit anderen

Ostschweizer Kantonen eine Vereinbarung abgeschlossen

(Ostschweizer Strafvollzugskonkordat, sGS 962.51, abgekürzt

Konkordat).

Nach Art. 10 lit. b des Konkordats koordiniert der

einweisende Kanton die Planung des gesamten Vollzugs

einschliesslich der Probezeit nach der Entlassung aus der

Vollzugseinrichtung. Er entscheidet über Vollzugsöffnungen

wie die Bewilligung von Urlaub, die Verlegung in den

offenen Vollzug, den Vollzug in Form des Arbeits- sowie des

Wohn- und Arbeitsexternats, die bedingte Entlassung sowie

die Unterbrechung des Vollzugs (Art. 10 lit. c des

Konkordats).

Nach Art. 9 Abs. 2 des Konkordats richtet sich der

Vollzug nach den Vorschriften für die einzelnen

Vollzugseinrichtungen. Sie werden von dem Kanton erlassen,

der die Vollzugseinrichtung führt.

2.2. Nach Art. 2 Abs. 2 lit. a des Konkordats

obliegt der Strafvollzugskommission die Aufsicht über die

Anwendung der Vereinbarung. Sie erlässt Richtlinien zur

Zusammenarbeit im Vollzugsbereich und zur Ausgestaltung des

Vollzugs, die mit Zustimmung aller Beteiligten als

verbindlich erklärt werden können (Art. 2 Abs. 2 lit. c des

Konkordats). Die Strafvollzugskommission hat u.a.

Richtlinien über die Ausgangs- und Urlaubsgewährung

erlassen (publiziert unter:

www.justizvollzug.ch neues Fenster

).

- 9 -

Nach Art. 75 Abs. 3 StGB sieht die Anstaltsordnung

vor, dass zusammen mit dem Gefangenen ein Vollzugsplan

erstellt wird. Dieser enthält namentlich Angaben über die

angebotene Betreuung, die Arbeits- sowie die Aus- und

Weiterbildungsmöglichkeiten, die Wiedergutmachung, die

Beziehungen zur Aussenwelt und die Vorbereitung der

Entlassung. Art. 75 Abs. 4 StGB bestimmt, dass der

Gefangene bei den Sozialisierungsbemühungen und den

Entlassungsvorbereitungen aktiv mitzuwirken hat.

2.3. Art. 84 Abs. 6 StGB gibt einem Gefangenen ein

Recht auf Urlaub in angemessenem Umfang, soweit sein

Verhalten im Strafvollzug dem nicht entgegensteht und weder

Flucht- noch Wiederholungsgefahr besteht.

Präzisierend hält Ziff. 3.1 der Richtlinien über

die Ausgangs- und Urlaubsgewährung fest, dass einer

eingewiesenen Person Urlaub bewilligt werden kann, wenn

keine Gefahr besteht, dass sie flieht oder weitere

Straftaten begeht, wenn sie den Vollzugsplan einhält und

bei den Eingliederungsbemühungen aktiv mitwirkt, wenn ihre

Einstellung und Haltung im Vollzug sowie ihre

Arbeitsleistungen zu keinen Beanstandungen Anlass geben,

wenn Grund zur Annahme besteht, dass die eingewiesene

Person rechtzeitig zurückkehrt, sich an die durch die

zuständige Behörde festgelegten Bedingungen und Auflagen

hält und während des Urlaubs das in sie gesetzte Vertrauen

nicht missbraucht, und schliesslich, wenn sie über genügend

Mittel verfügt, um die Kosten des Ausgangs oder des Urlaubs

zu bezahlen.

Nach Ziff. 2 der Richtlinien über die Ausgangs- und

Urlaubsgewährung entscheidet die Einweisungsbehörde über

- 10 -

die Bewilligung von Ausgang und Urlaub, wobei sie diese

Kompetenz an die Vollzugseinrichtung delegieren kann.

Nach Art. 75a Abs. 1 StGB beurteilt eine

Fachkommission bestehend aus Vertretern der

Strafverfolgungsbehörden, der Vollzugsbehörden sowie der

Psychiatrie (Art. 62d Abs. 2 StGB) im Hinblick auf die

Einweisung in eine offene Strafanstalt und die Bewilligung

von Vollzugsöffnungen die Gemeingefährlichkeit des Täters,

wenn dieser ein Verbrechen nach Art. 64 Abs. 1 StGB (was im

vorliegenden Fall zutrifft) begangen hat (lit. a) und die

Vollzugsbehörde die Frage der Gemeingefährlichkeit des

Gefangenen nicht eindeutig beantworten kann.

Vollzugsöffnungen sind nach Art. 75a Abs. 2 StGB

Lockerungen im Freiheitsentzug, namentlich die Verlegung in

eine offene Anstalt, die Gewährung von Urlaub, die

Zulassung zum Arbeitsexternat oder zum Wohnexternat und die

bedingte Entlassung. Gemeingefährlichkeit ist dann

anzunehmen, wenn die Gefahr besteht, dass der Gefangene

flieht oder eine weitere Straftat begeht, durch die er die

physische, psychische oder sexuelle Integrität einer

anderen Person schwer beeinträchtigt.

Nach Art. 6 Abs. 2 des Konkordats beurteilt die

Fachkommission auf Antrag des für den Vollzug zuständigen

Kantons die Gefährlichkeit von Straftätern. Sie gibt

Empfehlungen ab in den vom Bundesrecht vorgeschriebenen

Fällen (lit. a) und falls die Gemeingefährlichkeit von der

Vollzugsbehörde nicht eindeutig beantwortet werden kann

oder trotz Bejahung der Gemeingefährlichkeit eine

Vollzugslockerung in Erwägung gezogen wird (lit. b).

- 11 -

2.4. Nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung folgt

aus dem Grundrecht der persönlichen Freiheit (Art. 10

Abs. 2 BV) kein Anspruch auf die Gewährung von

Hafturlauben. Allerdings dürfen die Beschränkungen der

Freiheitsrechte von Gefangenen nicht über das hinausgehen,

was zur Gewährleistung der Haftzwecke und zur

Aufrechterhaltung eines ordnungsgemässen Gefängnisbetriebs

erforderlich ist (BGE 6B_772/2007 vom 9. April 2008 E.2;

BGE 124 I 203 E. 2b). Wird ein Urlaubsgesuch ohne

ernsthafte und objektive Gründe verweigert, so verstösst

dies gegen das in Art. 9 BV verankerte Willkürverbot. Dabei

ist zu beachten, dass den kantonalen Behörden im Bereich

des Strafvollzugs ein weiter Ermessensspielraum zukommt

(BGE 1P.10/2006 vom 31. Januar 2006; BGE 1P.470/2004 vom

15. Oktober 2004).

2.5. Dem Verwaltungsgericht steht ausschliesslich

die Rechtskontrolle zu. Es kann lediglich prüfen, ob die

Vorinstanz den Sachverhalt unrichtig oder unvollständig

festgestellt hat oder Rechtsnormen und allgemeine

Rechtsgrundsätze fehlerhaft angewendet hat (Art. 61 Abs. 1

und 2 VRP). Die Kontrolle des Ermessens der

Strafvollzugsbehörde steht ihm dagegen nicht zu (vgl.

VerwGE B 2004/167 vom 25. Januar 2005 i.S. D. L., zur Zeit

veröffentlicht unter

www.gerichte.sg.ch neues Fenster

). Das Gericht ist

indessen an die Richtlinien der Strafvollzugskommission

nicht gebunden. Es berücksichtigt aber, dass die

Richtlinien von einer Fachbehörde erlassen wurden und eine

einheitliche und rechtsgleiche Vollzugspraxis

gewährleisten.

2.6. Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, die

Vorinstanz habe Art. 74 ff. StGB in verfassungswidriger

- 12 -

Weise interpretiert, indem sie das Urlaubsgesuch mit der

Begründung abgelehnt habe, es bestehe kein Interesse an

einer Wiedereingliederung der Beschwerdeführerin, weil sie

Ausländerin sei und nach Verbüssung der Strafe ausgeschafft

werde. Es gehe aber nicht um eine Reintegration in der

Schweiz; die Strafe solle vielmehr generell sozialisierend

wirken. Eine Unterscheidung nach der Nationalität

widerspreche diesem Strafzweck und sei gesetzes- und

verfassungswidrig.

Die Vorinstanz wendet dagegen ein, in der

unterschiedlichen Behandlung von Ausländern und Schweizern

liege keine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes.

Wie anderen Ausländern auch, die nach dem Vollzug

ausgeschafft werden, werde der Beschwerdeführerin kein

Urlaub gewährt.

2.6.1. Zu prüfen ist, ob die Vorinstanz das

Urlaubsgesuch zu Recht abgewiesen hat, indem sie die

Abweisung von der Staatsangehörigkeit und vom Umstand, dass

die Beschwerdeführerin nach Verbüssung der Freiheitsstrafe

ausgeschafft wird, abhängig gemacht hat.

Nach Art. 8 Abs. 1 BV sind alle Menschen vor dem

Gesetz gleich. Die Rechtsgleichheit gilt nach dem klaren

Wortlaut dieser Bestimmung für alle Menschen, also auch für

Ausländer (vgl. statt vieler BGE 129 I 397 E. 3.2.2).

Art. 8 Abs. 2 BV bestimmt sodann, dass niemand

diskriminiert werden darf, namentlich nicht wegen der

Herkunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der

Sprache, der sozialen Stellung, der Lebensform, der

religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung

- 13 -

oder wegen einer körperlichen, geistigen oder psychischen

Behinderung.

Das Kriterium der Staatsangehörigkeit fehlt in

diesem nicht abschliessenden Katalog. Nach Rechtsprechung

und Lehre ist eine unterschiedliche Behandlung zwischen

eigenen Staatsangehörigen und Ausländern nicht von

vornherein rechtsungleich oder diskriminierend, solange sie

aus sachlichen und vernünftigen Gründen erfolgt (BGE 125 IV

3 E. 5b).

Ein Entscheid verstösst gegen das in Art. 9 BV

verankerte Willkürverbot, wenn er sich nicht auf ernsthafte

und sachliche Gründe stützen lässt oder sinn- und zwecklos

ist (BGE 131 I 6 E. 4.2). Wird ein Urlaubsgesuch deshalb

verweigert, weil die tatsächlichen Voraussetzungen

unzutreffend beurteilt werden, kann das gegen das

Willkürverbot verstossen (BGE 6B_772/2007 vom 9. April

2008).

2.6.2. Weder Art. 84 Abs. 6 StGB noch die

Richtlinien über die Ausgangs- und Urlaubsgewährung

unterscheiden zwischen schweizerischen und ausländischen

Strafgefangenen. Nach herrschender Lehre gelten diese

Bestimmungen für alle Formen der Freiheitsentziehung und

für alle Kategorien von Strafgefangenen, also auch für

Strafgefangene ausländischer Nationalität (vgl. A.

Baechtold, in: Niggli/Wiprächtiger [Hrsg.], Basler

Kommentar, Strafrecht, N 3 zu Art. 84). Der Anspruch auf

Gewährung von Urlaub besteht folglich für Schweizer und für

Ausländer in gleichem Masse und ist unter den gleichen

Voraussetzungen zu gewähren. Die Förderung des sozialen

Verhaltens und die Vermeidung von Rückfällen als primäre

- 14 -

Vollzugsziele sollen für jeden Täter, unabhängig seiner

Nationalität, zum Tragen kommen. Auch bei ausländischen

Strafgefangenen besteht ein grundsätzliches Interesse

daran, dass sie Beziehungen zur Aussenwelt aufrechterhalten

können und eine Wiedereingliederung nach der Entlassung aus

dem Freiheitsentzug möglich ist. Der Beschwerdeführerin

kann das Recht auf Urlaub somit nicht alleine deshalb

verweigert werden, weil sie Ausländerin ist.

Die Vorinstanz begründet ihre Anordnung damit, dass

bei ausländischen Strafgefangenen, die nach Verbüssung

ihrer Strafe aus der Schweiz ausgewiesen werden, kein

Interesse an einer Wiedereingliederung bestehe. Dieser

Personengruppe sei grundsätzlich kein Urlaub zu gewähren.

Diese Auffassung ist gesetzes- und verfassungswidrig. Wie

dargelegt, wird das Recht auf Urlaub einzig von den in

Art. 84 Abs. 6 StGB aufgeführten Bedingungen abhängig

gemacht, namentlich davon, dass keine Flucht- oder

Wiederholungsgefahr besteht und das Verhalten des

Gefangenen im Strafvollzug einem Urlaub nicht

entgegensteht. Wenn die Vorinstanz nun weitere, gesetzlich

nicht vorgesehene Kriterien bei der Prüfung des

Urlaubsgesuches der Beschwerdeführerin heranzieht und eine

differenzierte individuelle Analyse der Risikoeinschätzung

unterlässt, handelt sie willkürlich und bundesrechtswidrig.

Wie die Beschwerdeführerin zutreffend einwendet, entspricht

es gerade dem Strafzweck, Beziehungen zur Aussenwelt,

insbesondere zu Familienangehörigen, aufrecht erhalten zu

können. Die Gewährung von Urlaub gilt als wesentliche

Voraussetzung der sozialen Eingliederung nach der

Entlassung aus dem Strafvollzug, und die Strafe soll auch

auf ausländische Gefangene, unabhängig von deren

Aufenthaltsstatus, resozialisierend wirken. Auch bei dieser

- 15 -

Tätergruppe ist durchaus ein öffentliches Interesse an

deren Resozialisierung anzunehmen, zumal nicht

grundsätzlich ausgeschlossen werden kann, dass sie die

Schweiz nach der Dauer der Ausweisung wieder betreten wird.

Überdies ist nicht einzusehen, wie die

Beschwerdeführerin auf die Zeit nach dem Strafvollzug

vorbereitet wird, wenn ihr möglichst keine Urlaube gewährt

werden. Die Vorinstanz vermag jedenfalls keine rechtliche

Grundlage zu nennen, worauf sich diese Argumentation

stützen liesse. Vielmehr haben Urlaube gerade den Zweck,

die Vorbereitung der Entlassung zu ermöglichen.

2.6.3. Die von der Vorinstanz vorgenommene

Unterscheidung zwischen schweizerischen und ausländischen

Straftätern entbehrt damit einer sachlichen und rechtlichen

Grundlage. Die Beschwerde ist in diesem Punkt gutzuheissen

und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Bei diesem

Verfahrensausgang wird die Vorinstanz das Gesuch um

Gewährung von Urlauben neu beurteilen müssen.

2.7. Zu prüfen bleibt der Antrag der

Beschwerdeführerin, das Gesuch um Gewährung von

Beziehungsurlauben sei der Fachkommission zu unterbreiten.

2.7.1. Nach Art. 75a Abs. 1 lit. a StGB hat die

Fachkommission die Gemeingefährlichkeit von Straftätern zu

beurteilen, wenn die Vollzugsbehörde diese Frage nicht

eindeutig beantworten kann. In diesem gesetzlichen Rahmen

hält sich auch Art. 6 Abs. 2 des Konkordats, wonach die

Fachkommission Empfehlungen abgibt, falls die

Gemeingefährlichkeit eines Straftäters von der

Vollzugsbehörde nicht eindeutig beantwortet werden kann,

- 16 -

Zweifel hinsichtlich der zu treffenden Massnahme bestehen

oder trotz Bejahung der Gemeingefährlichkeit eine

Vollzugslockerung in Erwägung gezogen wird.

2.7.2. Zur Begründung der Vorlagepflicht bringt die

Beschwerdeführerin vor, die Vorinstanz könne die Frage der

Gemeingefährlichkeit offensichtlich nicht selber

beantworten. Auch aus der Tatsache, dass die Vorinstanz im

Mai 2006 die Voraussetzungen für die Einholung einer

Stellungnahme der Fachkommission als erfüllt angesehen

habe, müsse geschlossen werden, dass dies zum jetzigen

Zeitpunkt, da die Beschwerdeführerin 7 3/4 Jahre ihrer

Freiheitsstrafe verbüsst habe und noch 1 3/4 Jahre zu

verbüssen haben werde, umsomehr zutreffe. Ihr die

Vollzugslockerungen zu verweigern, ohne vorgängig die

Stellungnahme der Fachkommission eingeholt zu haben, sei

unverhältnismässig.

Die Vorinstanz hat auf die Einholung einer

Stellungnahme der Fachkommission verzichtet, weil sie das

Urlaubsgesuch aus anderen Gründen abgelehnt hat. In ihrer

Verfügung hat sie zur Frage der Vorlagepflicht aber dennoch

Stellung genommen. Auf eine Stellungnahme der

Fachkommission könne verzichtet werden, weil sich die

entscheidrelevante Sachlage gegenüber der ersten

Beurteilung nicht massgeblich verändert habe. Namentlich

seien die Schwere der Anlasstat und die dabei gezeigte

Skrupellosigkeit, Kaltblütigkeit und Habgier unverändert.

Es fehlten auch Hinweise dafür, dass sich die

Beschwerdeführerin mit ihrer schweren Tat mit fachlicher

Unterstützung auseinander gesetzt und Einsicht in das

Unrecht der Tat gewonnen habe. Die Vorinstanz ging davon

aus, die in der Stellungnahme der Fachkommission gemachten

- 17 -

Aussagen träfen heute noch zu und genügten als

entscheidrelevante Grundlage.

Die Fachkommission empfahl in ihrer Stellungnahme

vom 10. Mai 2006, unter dem Gesichtspunkt der

Gemeingefährlichkeit seien keine Vollzugslockerungen zu

gewähren.

Sie stützte sich dabei vorwiegend auf die Schwere

der Anlasstat, der dabei gezeigten Skrupellosigkeit,

Kaltblütigkeit und Habgier. Auch die Tatsache, dass die

Beschwerdeführerin wegen Raubes vorbestraft sei - was auf

eine grundsätzlich vorhandene Gewaltbereitschaft schliessen

lasse -, die Anlasstat nach wie vor bestritten werde und

sie sich als unschuldig darstelle, eine Auseinandersetzung

mit ihrer Tat und ihren deliktrelevanten

Persönlichkeitsanteilen vor diesem Hintergrund bisher nicht

möglich gewesen sei und ihre Sozialkompetenz als leicht

defizitär bezeichnet werden müsse, lasse keine andere

Empfehlung zu.

Bei fortgeschrittener Vollzugsdauer sind neben der

Anlasstat allerdings in zunehmendem Masse weitere Umstände,

wie z.B. die Wirkung von therapeutischen Behandlungen oder

der Verlauf des Strafvollzugs, zu berücksichtigen. Zu

diesen Umständen äussert sich die Fachkommission nicht

konkret. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin seit der

letzten Stellungnahme der Fachkommission vor 2 1/2 Jahren

zwei begleitete Ausgänge bezogen hat, die beide problemlos

verlaufen sind, könnte den Schluss zulassen, dass die

Beschwerdeführerin mit vermehrten Freiheiten umgehen kann.

Unter diesen Umständen ist jedenfalls nicht

auszuschliessen, dass die Fachkommission zu einer anderen

- 18 -

Beurteilung gelangt. Insgesamt ist fraglich, ob sich die

konkrete Gemeingefährlichkeit heute eindeutig beantworten

lässt und damit eine hinreichende Entscheidgrundlage

vorliegt. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz bestehen

durchaus Anhaltspunkte, die eine erneute Beurteilung durch

die Fachkommission rechtfertigen. Auch kann aufgrund der

vorliegenden Akten weder einfach davon ausgegangen werden,

dass die Beschwerdeführerin unverändert gemeingefährlich

ist, noch dass sich die verbleibende Gefahr eindeutig

beantworten lässt. In diesem Fall verbleibt kein anderer

Weg, als diese Frage hinreichend zu klären.

Da eine umfassende Beurteilung der konkreten

Gemeingefährlichkeit der Beschwerdeführerin im Sinne einer

rechtsgenüglichen Risikokalkulation nicht zweifelsfrei

möglich ist, wird die Vorinstanz angewiesen, zur Abklärung

der Gemeingefährlichkeit die Stellungnahme der

Fachkommission einzuholen. Die Beschwerde ist auch in

diesem Punkt begründet.

2.7.3. In bezug auf die Frage der Fluchtgefahr

macht die Beschwerdeführerin schliesslich geltend, es

würden vorliegend keine konkreten Anhaltspunkte oder auch

nur ein konkreter, objektiv begründeter Verdacht dafür

bestehen. Dafür spreche auch der Umstand, dass die Slowakei

wie die Schweiz zum Schengen-Raum gehöre und sie kein

objektives Interesse an einer Flucht haben könne.

Die Beurteilung der Fluchtgefahr ist ein Element

der vorzunehmenden Prüfung der Gemeingefährlichkeit

(Art. 75a Abs. 3 StGB). Für die Annahme der Fluchtgefahr

braucht es nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine

gewisse Wahrscheinlichkeit, dass sich der Verurteilte, wenn

- 19 -

er in Freiheit wäre, der Strafverfolgung und dem Vollzug

der Strafe durch Flucht entziehen würde. Eine solche darf

nicht schon dann angenommen werden, wenn die Möglichkeit

der Flucht in abstrakter Weise besteht (BGE 125 I 62 E.

3a). Vielmehr sind die konkreten Umstände des einzelnen

Falles, insbesondere die gesamten Verhältnisse des

Verurteilten, zu würdigen. Die persönlichen Verhältnisse

und das Verhalten im Strafvollzug können gewichtige

Indizien für eine Fluchtgefahr darstellen. Sind die

Voraussetzungen für eine Urlaubsgewährung nicht vollständig

gegeben und fällt die freie Urlaubsgewährung zufolge

Gemeingefährlichkeit ausser Betracht, ist zu prüfen, ob die

Urlaubsrisiken nicht durch eine Urlaubsbegleitung

ausgeschlossen werden können (vgl. BGE 1P.188/2000 vom

21. Juni 2000). Letztendlich ist aber eine Würdigung der

gesamten Verhältnisse massgebend (BGE 1P.188/2000 vom 21.

Juni 2000). Dabei haben die Vollzugsbehörden grundsätzlich

einen weiten Ermessenspielraum.

Die Vorinstanz nimmt in ihrer Vernehmlassung vom

27. November 2008 zur Frage der Fluchtgefahr Stellung, auch

wenn sie das Gesuch aus einem anderen Grund abweist. Sie

erachtet die Argumentation der Beschwerdeführerin, wonach

bei Gefangenen aus Staaten des Schengen-Raumes Fluchtgefahr

grundsätzlich zu verneinen sei, als unzutreffend. Ergänzend

bringt sie vor, es bestünden zwar keine konkreten Hinweise

auf eine Flucht oder Fluchtvorbereitungen der

Beschwerdeführerin. Solche konkreten Anhaltspunkte würden

auch nur in den seltensten Fällen vorliegen. Aufgrund der

Interessenlage der Beschwerdeführerin könne allerdings

nicht ausgeschlossen werden, dass sie sich dem weiteren

Strafvollzug und der Ausschaffung entziehen und

- 20 -

untertauchen könnte. Sie müsse die Schweiz ohnehin

verlassen und habe hier demnach nichts zu verlieren.

Ob diese Begründung im Sinne der Erwägungen

rechtsgenüglich ist, kann indes offen bleiben. Die

Vorinstanz hat eigenen Angaben zufolge die Frage der

Fluchtgefahr nicht näher geprüft, weshalb davon auszugehen

ist, dass sie nicht die gesamten Verhältnisse der

Beschwerdeführerin berücksichtigt und gewürdigt hat. Die

Vorinstanz und die Fachkommission werden die Frage der

Fluchtgefahr näher prüfen müssen.

2.8. Zusammenfassend gelangt das Verwaltungsgericht

zum Schluss, dass die angefochtene Verfügung insoweit

Verfassungs- und Bundesrecht verletzt, als die Vorinstanz

darin das Gesuch um Gewährung von Urlaub aufgrund der

Staatsangehörigkeit der Beschwerdeführerin verweigert hat.

Im übrigen wird die Vorinstanz angewiesen, eine

Stellungnahme der Fachkommission zwecks Abklärung der

Gemeingefährlichkeit einzuholen und die Fluchtgefahr

einlässlich zu prüfen. Die Beschwerde wird somit

gutgeheissen.

3. Zufolge der Gewährung der unentgeltlichen

Prozessführung trägt der Staat die amtlichen Kosten. Eine

Entscheidgebühr von Fr. 2'000.-- ist angemessen (Ziff. 382

Gerichtskostentarif, sGS 941.12). Auf die Erhebung ist zu

verzichten (Art. 95 Abs. 3 VRP).

Der Beschwerdeführerin wurde ausserdem die

unentgeltliche Rechtsverbeiständung gewährt. Ihr Vertreter

hat keine Kostennote eingereicht, weshalb sein Anspruch

ermessensweise festzusetzen ist (Art. 6 der Honorarordnung

- 21 -

für Rechtsanwälte und Rechtsagenten, sGS 963.75, abgekürzt

HonO). Eine Entschädigung von Fr. 3'000.-- zuzügl. MWSt ist

angemessen (Art. 22 Abs. 1 lit. b HonO; Art. 31 Abs. 3 des

Anwaltsgesetzes, sGS 963.70).

Demnach hat das Verwaltungsgericht

z u R e c h t e r k a n n t :

1./ Die Beschwerde wird gutgeheissen und Ziff. 1 der

angefochtenen Verfügung vom 14. Oktober 2008

aufgehoben.

2./ Die Vorinstanz wird angewiesen, das Gesuch der

Beschwerdeführerin um Gewährung von Beziehungsurlauben

der Fachkommission zu unterbreiten und im Sinne der

Erwägungen darüber zu entscheiden.

3./ Die amtlichen Kosten von Fr. 2'000.-- trägt zufolge

Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege der Staat;

auf die Erhebung wird verzichtet.

4./ Der Anspruch des unentgeltlichen Rechtsbeistandes der

Beschwerdeführerin gegenüber dem Staat beträgt für das

Verfahren vor Verwaltungsgericht Fr. 3'000.-- zuzügl.

MWSt.

- 22 -

V. R. W.

Der Präsident: Der Gerichtsschreiber:

Versand dieses Entscheides an:

- die Beschwerdeführerin (durch Rechtsanwalt Dr. U.)

- die Vorinstanz

am:

Rechtsmittelbelehrung:

Sofern eine Rechtsverletzung nach Art. 95 ff. BGG geltend

gemacht wird, kann gegen diesen Entscheid gestützt auf

Art. 78 ff. BGG innert 30 Tagen nach Eröffnung beim

Schweizerischen Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde

erhoben werden.